Прописка, регистрация и вселение на территории г. Москвы - чего ждать от завтрашнего дня и как обеспечить свои права при отказе в регистрации

Попытаемся внести ясность в этот вопрос, так как разобраться в нормах Гражданского, Жилищного, Семейного кодексов, в Правилах и в судебной практике, сопоставить их между собой и сделать правильный вывод бывает порой непросто даже специалисту. При этом надо всегда помнить, что нечеткость правил игры, нечеткость формулировок и оборотов всегда играют против граждан и в обыденной жизни и в суде.
Правила регистрации подразделяются на два обширных блока – регистрация в жилых помещениях, принадлежащих на праве собственности (сюда относятся квартиры, комнаты в квартирах и доли в квартирах) и регистрация в муниципальных квартирах, предоставленных по ордеру или по договору найма (а также и по ордеру и по договору найма, а также жилые помещения, право пользования которыми установлено решением суда).
Особое место занимают квартиры в домах ЖК и ЖСК – вопрос о регистрации в таких помещениях решается различно в зависимости от выплаты пая за квартиру полностью и от оформления документа о собственности (свидетельства о государственной регистрации права).
Если Вы проживаете в муниципальной квартире и хотите зарегистрировать в квартире своего родственника, то стоит внимательно ознакомиться с новым Жилищным кодексом РФ – вселение в муниципальную квартиру (а это в подавляющем большинстве случаев социальный найм помещения) преимущественно регулируется жилищным законодательством, а не Гражданским кодексом РФ, причем Гражданский кодекс РФ (как и Жилищный кодекс РФ) говорят о вселении, а не о регистрации, что имеет важное практическое значение.
Так, Гражданский кодекс РФ дает право нанимателю (в просторечии «ответственный квартиросъемщик») вселить других граждан в качестве постоянно проживающих, но для такого вселения необходимо согласие наймодателя и всех проживающих в квартире лиц. Поэтому, если среди проживающих в муниципальной квартире имеется спор о вселении третьего лица (как правило, сын хочет вселить свою жену –иногороднюю, против этого выступают родители, либо в семье существует спор и один из проживающих принципиально отказывается дать согласие на вселение), то вселение будет невозможно. Также решается ситуация и с согласием наймодателя на вселение, наймодатель в Москве – это Департамент жилищной политики и жилищного фонда г.Москвы и его управления в округах, в большинстве случаях Департамент не дает согласия на вселение из-за недостатка площади, незаинтересованность Департамента во вселении родственников объясняется и тем, что в квартире могут появиться очередники (а это лишние траты из жилищного фонда), а также планы сноса (реконструкции, капитального ремонта с отселением жителей) дома – в этом случае лишний проживающий означает и лишнюю нагрузку на Департамент и соответствующие траты из жилищного фонда. Право отказать во вселении у Департамента существует и как право – «беспричинное», то есть как не требующее каких –либо объяснений, так и право отказать во вселении при недостатке общей площади в жилом помещении (к сожалению, никаких четких ориентиров относительно нормы общей площади ни ГК РФ, ни ЖК РФ не содержат – этот вопрос отдан на разрешение местным органам власти). При этом согласие Департамента и соблюдение нормы площади не требуется лишь в одном случае (по ГК РФ) – это вселение несовершеннолетних детей (детей в возрасте до 18 лет).
Казалось бы, на этом стоит вопрос о регистрации в муниципальной квартире закрыть. Однако, в практике часто возникают ситуации, когда наши клиенты самостоятельно читают закон, делают односторонние выводы из прочитанного и принимают решения – затевают судебную тяжбу и… получают отказ в суде. Почему это происходит?
Право (законодательство) – это не только один кодекс, но и практика его применения и личный опыт человека (обычно – личный опыт юриста (адвоката) по конкретным делам). Все вышесказанное о вселении в муниципальную квартиру не распространяется на муниципальную квартиру как таковую в той мере, в которой особые положения предусмотрены жилищным законодательством. Проще говоря, все, что говорится о вселении в квартиру «по найму» применяется к социальному найму (а это и есть муниципальные квартиры) лишь в той мере, если иное не предусмотрено жилищным законодательством.
Поэтому, если Вы прочитали закон и нашли «свою родную» норму и, казалось бы, решение своей проблемы – не спешите радоваться и принимать принципиальное решение, вполне возможно, что в этом же или в другом законе существует норма (статья), которая говорит о другом и которая просто не попалась Вам на глаза. Выход из этой ситуации- либо изучать право и получать юридическое образование в домашних условиях, либо идти к юристу на платную консультацию. Далее мы постараемся помочь Вам вникнуть в нюансы регистрации и вселения.
Часто у клиентов возникают вопросы о временных жильцах и поднанимателях, особенно если именно под таким качеством произошло вселение в квартиру родственников. Временные жильцы и поднаниматели – это особая категория вселяемых граждан, при этом нормы Гражданского кодекса о временных жильцах полностью, а о поднанимателях частично распространяются на социальный найм жилого помещения (на муниципальные квартиры). И временные жильцы, и поднаниматели имеют право вселиться в квартиру, приобрести определенный объем прав на квартиру и получить в квартире регистрацию.
Временные жильцы вселяются исключительно с согласия всех проживающих в квартире и проживают в квартире безвозмездно на срок не более 6 месяцев. Для вселения временного жильца не требуется согласия Департамента, необходимо лишь уведомить Департамент о вселении. Однако, если временный жилец нарушает норму общей площади в квартире, то Департамент вправе во вселении такого лица отказать. Таким образом, временный жилец имеет право получить в квартире лишь временную регистрацию (сроком до 6 месяцев), продлить свое вселение и регистрацию через некоторый промежуток времени по истечении 6 месяцев – необходимо, чтобы срок непрерывного проживания временного жильца не превышал 6 месяцев подряд, т.е. возможно вселение временного жильца на 6 месяцев и повторное вселение через 1-2 дня после истечения прежнего срока. На практике этот вариант вселения не устраивает клиентов именно из-за временного срока проживания, так как такой срок не наделяет временного жильца постоянным правом на жилое помещение (к примеру, мать, проживающая одна в квартире, вселяет в качестве временного жильца свою дочь, после смерти матери квартира переходит в распоряжение Департамента и заселяется другими лицами, так как дочь проживала временно и постоянного права на жилое помещение не приобрела, иск дочери малоперспективен, так как срок проживания ограничен законом).
Что касается поднайма квартиры и поднанимателей, то для вселения поднанимателя требуется не только согласие Департамента, соблюдения нормы общей площади, но и заключение договора поднайма, договор поднайма также заключается на срок и не дает постоянного права на жилое помещение. Если, в рассмотренном выше случае, мать вселит дочь по договору поднайма, то дочь после ее смерти также не приобретет права на жилое помещение в силу указания самого закона.
Возвращаясь к постоянному вселению, мы закончили на жилищном законодательстве, рассматривая вопросы регистрации гражданина в муниципальную квартиру. Жилищное законодательство – это, прежде всего, Жилищный кодекс РФ, который вступил в силу с 1 марта 2005 г. и привнес много нового и спорного в нашу жизнь. Вопрос вселения по Жилищному кодексу решается следующим образом: наниматель вправе с согласия членов семьи вселить в жилое помещение следующих граждан:
1.    своего супруга,
2.    своих детей (независимо от их возраста),
3.    своих родителей.
Для вселения иных граждан требуется согласие не только всех проживающих, но и Департамента (наймодателя), при этом Департамент вправе отказать в согласовании вселения без указания мотивов отказа. При этом Департамент может запретить вселение в случае уменьшения в результате вселения учетной нормы площади, понять четко касается ли этот запрет иных родственников, либо иных родственников и супруга, детей и родителей трудно. Все перечисленные правила расположены в одном пункте одной статьи, а так как практика применения закона идет по пути «урезания» прав граждан, то вывод такой- если Вы вселяете супруга (или детей, родителей) и в результате вселения будет нарушена учетная норма площади, то Департамент вправе отказать в таком вселении, но вправе и согласиться – каких –либо критериев для наймодателя в этом плане нет, поэтому понять почему в одних случаях Департамент разрешил вселение, а в других не разрешил, бывает подчас невозможно. При всем сказанном для вселения к родителям несовершеннолетних детей не требуется согласия не только проживающих в квартире граждан, но и Департамента.
Проблема обжалования отказа Департамента во вселении (обычно отказ обусловлен нарушением нормы площади) заключается в том, что формально такой отказ не нарушает требований закона – Департамент на законных основаниях отказывает разрешить или согласовать вселение гражданина в квартиру или комнату и применяет при этом норму Жилищного кодекса РФ. Причем применяет совершенно правильно. Суть вопроса в том, что если гражданин обращается с заявлением о регистрации по месту жительства (прописке), а ему отказывают в регистрации со ссылкой на решение Департамента, то такая постановка вопроса будет не совсем корректной, а отказ в регистрации не совсем законным и обоснованным. Дело в том, что вселение – это категория жилищного закона, которая регулируется Жилищным кодексом, вселение означает изменение договора найма жилого помещения и по вопросам вселения Департамент, как уполномоченное лицо собственника (напомним, что муниципальная квартира находится в собственности Города Москвы, а Департамент управляет жилищным фондом от имени собственника, т.е. от имени Города Москвы) вправе со ссылкой на ЖК РФ запретить такое вселение. Нетрудно догадаться, что обжалование такого отказа приведет к проигрышу судебного дела. Регистрация же – это категория не жилищного, а конституционного права, ибо регистрации (прописка) есть реализация конституционного права на выбор места пребывания и места жительства, которое закреплено в самой Конституции РФ, при этом сама Конституция РФ дает возможность ограничить право на выбор места жительства и выбор места пребывания. Но лишь Федеральным законом и никаким иным актом. Поэтому все встречающиеся на практике распоряжения Префектур, Управ и иных органов о «закрытии прописки» являются неконституционными и неправомерными, если смотреть на них глазами незаинтересованного юриста. Другое дело, что при применении этих актов в суде, при их обжаловании, суд, как правило, становится глух и слеп к Конституции РФ, ссылаясь на Жилищный кодекс РФ как на истину в последней инстанции – это печальная практика действительности.
Если обратится к истории вопроса , то будет видно, что борьба за права человека в СССР в первую очередь затрагивала вопрос об отмене прописки. Ведь для жителя США или Западной Европы прописка, как таковая, нонсенс – в западных странах граждане свободно передвигаются и для реализации своих прав (трудовых и иных) им не нужно никакого штампа в паспорте. Что касается СССР, то при всем уважении к нашей истории и к Советскому Союзу нужно признать, что прописка являлась своего рода «третьим крепостным правом» (вторым можно назвать практику изъятия гражданских паспортов у крестьян, без которых крестьянин не мог покинуть колхоз). Демократизация общества не могла сказаться на вопросе прописки и при всей критике к периоду 1990-х годов нельзя отметить, что демократизация шла и шла именно в интересах рядового человека, другое дело, что эти процессы приняли незаконченные и уродливые формы, остановившись на полпути. Причем тормозом этих процессов является не государство, как таковое, а те бюрократы и чиновники, которых ругают каждый день, но которые успешно продолжают трудиться и вторить «практику», ту практику, с которой мы сталкиваемся.
Итак, в октябре 1990 года, Комитет конституционного надзора СССР, высший в то время орган конституционной власти, вынес Заключение касательно вопросов прописки граждан, в котором установил, что положения о прописке существенно ограничивают граждан в свободе передвижения, выборе места жительства, работы, получения образования и реализации других прав. Так как граждане обязаны прописываться по месту жительства, то такая система, во-первых, обязывает граждан получать разрешение органов внутренних дел или других органов на проживание в данной местности и, во-вторых, обеспечивает регистрацию передвижения и проживания граждан, в том числе удостоверение места их постоянного или временного проживания. При этом Комитет нашел, что не сама по себе прописка является неправомерной, а именно ее разрешительный характер противоречит Основам гражданского законодательства, Всеобщей декларации прав человека и Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года (Декларацию и Пакт никто не отменял за эти 15 лет, Декларация и Пакт имеют большую силу в Росси, чем федеральный закон и Жилищный кодекс и действуют на территории нашей страны непосредственно). Комитет нашел, что права граждан нарушают:
а) правила, запрещающие руководителям предприятий, организаций и учреждений принимать на работу лиц, не прописанных в данной местности;
б) правила, запрещающие производить прием в высшие и средние специальные учебные заведения и ПТУ г.Москвы и других городов иногородних граждан в качестве большем, чем они могут быть обеспечены общежитиями и жилой площадью у близких родственников;
в) правила, запрещающие прописку супругов и членов их семей на жилую площадь супруга, проживающего в Москве, Ленинграде и Киеве в общежитии, независимо от его характера, или в качестве временного жильца, или в качестве поднанимателя на жилой площади другого лица.
В итоге, Комитет пришел к заключению, что правила о приписке, которые обязывают граждан получать разрешение органов внутренних дел или других органов на проживание во всех населенных пунктах ограничивают конституционные права. Эти ограничения, кроме тех, которые необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод самих лиц, должны быть устранены из законодательства путем его поэтапного пересмотра с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным.
Прошел ровно год, и в октябре 1991 г. Комитет конституционного надзора СССР принимает новое Заключение, в котором сказано, что за год не были приняты необходимые меры к отмене или изменению положений о разрешительном порядке прописки. Комитет пригрозил мерами прокурорского и иного принуждения должностным лицам, но сам факт применения, вернее факт игнорирования решения высшего органа конституционного надзора наводит на грустные мыли. Конечно, ждать за год или два кардинальных изменений, тогда как правила и люди формировались десятилетиями, трудно. Но и за прошедшие 15 лет на практике мало что изменилось – достаточно обратиться в паспортный стол по вопросу регистрации родственника, чтобы это понять.
Но самое интересное в том, что Закон как раз и не ограничивает право на регистрацию, а ограничивает право на вселение – в 1993 г. был принят Закон «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», который действует до настоящего времени и является единственным законом по вопросам регистрации граждан. Этот закон вполне либерален и демократичен, однако на практике руководствуются инструкциями и положениями Жилищного кодекса- наши адвокаты неоднократно с этим сталкивались в судах. Закон особо оговорил, что ограничение права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства допускается только на основании закона (это к вопросу о правах префектур и управ по «закрытию прописки»). Самое удивительно, что Закон перечислил основания для ограничения прав граждан на выбор места жительства (как это требует Конституция), но среди этих оснований Вы не найдете такого основания, как нехватка площади или нарушение каких-либо норм по площади, зато найдете ограничения в пограничной полосе, закрытых военных городках, в зонах экологического бедствия распространения инфекционных заболеваний и прочее. Закон продекларировал ответственность должностных лиц за его нарушение, был подписан президентом Б.Н. Ельциным и …. регионы стали издавать свои акты по вопросам регистрации, вводя новые и новые ограничения и требования. К тому моменту Комитет конституционного надзора СССР   прекратил свою работу, а его место занял не менее грозный и авторитетный орган – Конституционный суд Российской Федерации. Особенность Конституционного Суда в том, что его решение обязательно для всех – паспортистки, начальника милиции и районного суда, но, если эти лица нарушат решение Конституционного Суда, то жаловаться в Конституционный Суд Вы не сможете – нужно идти с жалобой в свой районный суд и далее –городской и Верховный Суд. Самое интересное, что о роли и значении Конституционного Суда написано множество статей и исследований, он исследован вдоль и поперек, но количество не перерастает в качество – у автора статьи есть решение районного суда г.Москвы и городского суда, в котором по вопросам регистрации судьи даже не соизволили сослаться почему они отвергли решение Конституционного Суда РФ по этому вопросу – как будто такого решения и не было. Самое интересное в том, что если автор статьи напишет жалобу в сам Конституционный Суд РФ по этому вопросу, то Суд ответит, что это – не его компетенция, он свое мнение высказал, а решение конкретных дел – в компетенции обычных судов, вот и жалуйтесь, как говорится, пока не надоест.
В 1996 году Конституционный Суд РФ проверил конституционность ряда актов города Москвы, Московской области некоторых других регионов РФ. Так в Ставропольском крае право граждан на выбор места жительства в Ставропольском крае реализовывалось только на возмездной основе, к тому же были установлены ежегодные квоты на выдачу специальных разрешений, без которых регистрация не могла быть оформлена. В Московской области для приглашения иногородних необходимо было приобрести специальную лицензию (естественно, на возмездной основе). В Москве для российских граждан, прибывающих на жительство в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности, был установлен сбор в 500-кратном размере минимальной месячной оплаты труд Суд пришел к выводу, что свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства является существенным элементом свободы личности, условием профессионального и духовного развития человека, наше государство должно проводить политику, обеспечивающую такое развитие. Право свободного выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым. Ограничения права на свободный выбор места жительства могут быть установлены только законом.
Соответственно возникает вопрос- а что понимать под законом в этом смысле? Является ли таким законом закон г.Москвы или Ставропольского края? Суд сделал вывод, что право на выбор места жительства и места пребывания может быть ограничено законом, причем понятием "закон" охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации. При этом, органы государственной власти управомочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства (запомните этот оборот для грамотного изложения своей позиции в суде).
Установленная актами Москвы и Московской области плата как условие для регистрации гражданина была признана противоречащей законодательству, так как устанавливает совершенно иной - разрешительный правовой режим регистрации, который не соответствует Конституции.
Что касается введенных в Ставропольском крае квот, то ввод таких квот установил ограничение на выбор места жительства, что может быть сделано только федеральным законодателем.
Все названные положения были признаны Судом не соответствующими Конституции России, при этом само постановление Суда и его смысл являются обязательным для всех должностных лиц и граждан до тех пор, пока сам Конституционный Суд не отменит свое решение (таких случаев в практике еще не было).
Теперь обратимся к собственно московскому законодательству по вопросу регистрации в муниципальных квартирах (вопрос о регистрации в квартирах, принадлежащих на праве собственности будет рассмотрен во второй части статьи).
С апреля 2004 г. по ноября 2006 г. действовали Правила регистрации в городе Москве (сокращенное название документа), 31 октября 2006 г. приняты новые Правила регистрации в городе Москве (также используется сокращенное название документа). Чтобы понять разницу в этих подходах вначале рассмотрим Правила 2004 года, а затем Правила 2006 года.
Органами регистрационного учета до 2006 г. являлись органы внутренних дел, т.е. ОВД района, где Вы избрали место пребывания или место жительства, данный ОВД должен рассмотреть Ваше заявление и принять по нему решение.
Понятие «прописка», как было сказано выше, не используется в законодательстве, употребляется термин «регистрация», которая может быть двух видов:
1. регистрация по месту жительства (или постоянная регистрация, прежнее название – прописка),
2. регистрация по месту пребывания (временная регистрация или собственно регистрация, в отличие от прописки).
Отличие заключается в том, что при регистрации по месту пребывания Вы остаетесь «прописанными», т.е. сохраняете регистрацию по месту жительства, при этом регистраций по месту пребывания у Вас может быть одна или две или даже несколько, регистрация же по месту жительства может быть только одна – это тот самый штамп в паспорте, где указывается адрес Вашего места жительства.
Несмотря на то, что решение о регистрации принимает орган регистрационного учета (до ноября 2006 г. – ОВД района), сбором, составлением документов занимаются различные организации- паспортные столы ЕИРЦ, правления ЖК и ЖСК, администрации гостиниц и прочие организации по управлению жилым домом (в большинстве случаев это паспортный стол ЕИРЦ).
Правила 2006 г. заменили орган регистрационного учета – теперь это органы миграционной службы, которые и будут принимать решения о регистрации гражданина, именно орган миграционной службы будет отвечать в суде в случае обжалования отказа в регистрации.
Срок рассмотрения заявления о регистрации остался тем же, при этом по Правилам 2006 г. государственная пошлина за рассмотрение заявления не взимается.

Регистрация по месту пребывания (временная регистрация)
В новых Правилах нет положения, согласно которому срок временного пребывания определяется по согласию с нанимателем и проживающими с ним гражданами, теперь срок временного пребывания определяется по соглашению с собственником жилого помещения, т.е. для муниципальных квартир этот срок будет устанавливать Департамент.
Если раньше для временная регистрация несовершеннолетнего по месту пребывания его родителя осуществлялась без согласия собственника, нанимателя и совместно проживающих с ним граждан, но теперь такой «льготы» в Правилах нет, т.е. срок временного проживания ребенка также будет определять Департамент.
Раньше для временной регистрации необходимо было предоставить договор поднайма, краткосрочного найма либо договор временного пользования и согласие нанимателя, наймодателя и всех постоянно проживающих в квартире граждан, если квартира находилась в доме ЖК или ЖСК и право собственности на квартиру не было оформлено, то также требовалось согласие Правления ЖК или ЖСК на сдачу жилой площади.
Теперь перечень документов зависит от срока временной регистрации, этот срок установлен до 6 месяцев, от 6 месяцев и до 5 лет. Каких- либо сведений о том, какой перечень документов необходим для регистрации на срок более 5 лет, но все равно временной нет – это недоработка Правил 2006 г, если Департамент согласен на Ваше временное проживание на срок 6 лет, то получить регистрацию Вы не сможете, так как в Правилах нет такого срока и нет перечня документов, который подается для регистрации на срок более 5 лет.
Для регистрации сроком до 6 месяцев также требуется согласие нанимателя и всех проживающих с ним граждан и собственника жилого помещения (Департамента). Как это соотносится с конституционным правом на выбор места пребывания не совсем ясно, по сути – это опять разрешительный характер регистрации, та самая злополучная временная, но прописка.
Для регистрации от 6 месяцев до 5 лет уже потребуется договор и соглашение с собственником, для муниципальной квартиры договор и соглашение – прерогатива Департамента. Если Департамент откажется подписать договор или выдать соглашение, то поступит «по правилам», что тоже противоречит Закону 1993 года и актам Конституционного Суда РФ.

Адвокат Коллегии адвокатов «Правовая защита»
Поляков Юрий Вячеславович

В следующих частях статьи будут рассмотрены следующие вопросы:
1. Постоянная регистрация по месту жительства в муниципальных квартирах.
2. Постоянная регистрация в коммунальных квартирах, если комната является муниципальной.
3. Постоянная и временная регистрация в квартирах, принадлежащих гражданам на праве собственности, а также в комнатах, принадлежащих на праве собственности.
4. Выписка (снятие с регистрационного учета), утрата права пользования, неприобретение права пользования – особенности для муниципальных квартир и квартир, находящихся в собственности.

Ориентировочный срок выхода статьи – январь 2007 г.